【原创】农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择
【内容摘要】通过对2010年全国性调查数据的统计分析发现：（1）绝大多数农民工不愿意转变为非农户口；如果要求其交回承包地，则只有10%左右愿意转为非农户口。(2) “为了孩子的教育与升学”是少数农民工愿意转户的主要原因。（3）“想保留承包地”是大多数农民工不愿转户的主要原因。（4）在转为非农户口这一问题上，“八零前”与“八零后”不存在显著区别。由此得到的政策性建议是：要推进城镇化进城，就该优选“常住化城镇化”而非“户籍化城镇化”道路；要在不强迫改变农民土地权属的前提下将农民工转变为城市新市民；要给予进城的“八零前”与“八零后”同等重要的政策关注。正因如此，深层城镇化的政策配置重点，应集中在推进“基本公共服务与福利配置的均等化”上，而不应继续强化户籍的制度区隔特性。
【关键词】农民工 城镇化 深度城镇化 进城落户意愿
一、研究目的：中国应推进“户籍城镇化”还是“常住城镇化”
中国——世界第一人口大国的快速工业化与城镇化，必然带来波澜壮阔的农民工进城运动，也必然会短期内在中国版图上集聚出众多大城市、特大城市及围绕特大城市形成的城市群或城市圈。短期即可预见的是：“十二五”规划实施期，中国的城镇化水平就会从2010年的49.68%达到并大大超过50%。中国即将从一个以农村社会为主的国家转变为一个以城市社会为主的国家。
因此，如何扭转城镇化慢于工业化的畸形结构（陆学艺，2006），消除农民工的身份区隔，通过政府部门的社会整合，顺利促进农民工的“主动市民化”进程（文军，2006），并籍此防止可能发生的社会裂隙，就成为中国学术界及政府部门的主要关切点。在这种情况下，政府应以什么样的政策投入去增强城市对农民工的社会融合能力？应该如何防范“都市里的村落”或“都市里的村民”的继续形成（蓝宇蕴，2005）？如何防范城乡二元差距继续转变为城市内部的新二元结构（李培林，2003）？不同的学者，站在不同理论视角，对中国当前城镇化中存在的这些问题，给出了不同的政策性建议。这里将其概括为以下两个既互相联系又互相区别的观点：
其一，以户籍化促进农民工的城镇化、以户籍身份确保社会保障与公共服务的共享。应该说，迄今为止，这是大多数学者的观点，并正在被政府相关部门吸纳为制度建设的内容。在这些学者及官员看来：户籍制度阻碍了农民工的城市进入（刘传江、徐建玲，2008：100）。在没有得到城镇户籍的情况下，农民工的进城就业与居住生活，只在数量上提高了常住人口的城镇化水平。同一城市内部城乡户籍分割的二元格局，还易于造成城市政府的福利歧视——将公共福利如教育资源与医疗资源等倾斜配置在户籍人口身上，但却对农民工及其他非户籍城市移民设置门槛，拒绝或变相限制其平等共享。因此，由农民工常住所形成的城镇化，是一种“不完全的城镇化”或“伪城镇化”。而将“不完全”城镇化转变为“完全”城镇化的道路选择，在于户籍制度改革；在于将农民工“逐步”或“分批”由农业户口转变为非农户口，使其名副其实地转变为就业地的“城里人”，以此达到平等共享城市公共资源的目的，并破除城市对农民工的福利门槛。一句话，一旦农民工“进城落户”，就取得了融入城市并被城市政府部门纳入各项保障的入场券，就会顺理成章地提高其社会保护水平，形成所谓的“深度城镇化”或“稳定城镇化”，从而释放其消费潜力。
在农民工供给趋紧的情况下，这种观点终于转变为政策投入。广东某些城市以积分换户籍的政策、以及重庆市和成都市于2010年出台的将其户籍农业人口逐步大规模转变为非农户籍人口以促进其城镇化水平的政策，即是地方政府“以户籍化促进城镇化、以户籍化配置社会保障与社会公共服务政策”的主要典范。
其二，以常住化推进城镇化，以居住地与就业地设计社会保障制度与公共服务政策。这是少数学者的观点，某些摇摆不定的学者间或也持此认识。这种观点认为：农民工的进城已成为势不可挡的历史潮流。只要存在城乡发展差距与城市之间的发展差距，农民工的进城及其在城市之间的流动就不可逆转（o.stark ，1991；j.e.taylor and p.l. martin，2001）。城市之间快速交通设施的兴建，1-2小时交通圈——特别是高速铁路网的构筑，也为异地上班创造了更多机会——这也会刺激劳动力的流动，造***户分离或居住地与就业地的分离。另外，伴随社会开放程度的加大，人口流动终会成为社会常态，如继续以户籍归属设计公共服务政策，已不合时宜。需要明白：劳动力的自由流动是劳动力市场得以优化的前提。那种认为户籍化就可将人口稳定在某一区域的想法，既不现实，也难以为人口流动史与人口流动理论所证实。
应该看到，伴随人口金字塔的收缩，农民工的“非农户籍化”——尤其是农民工的“户籍小城镇化”和“户籍小城市化”已失去原有促动力（毛丹、王燕锋，2006）。市场化初期，户籍制度难以与福利配置相脱节、难以与国有企业或其他政府公共部门招聘制度相脱节，故非农户籍或城市户籍对农民工具有较大吸引力（赵耀辉、刘启明，1997）。但在社会保险制度——尤其在城镇养老保险与医疗保险可随就业地而转移、在“新农村合作医疗”覆盖到整个农村、在“新农村养老保险”迅速拓展其覆盖面并可与城镇职工医疗保险相对接、在农村土地价格日渐上升的大背景下，县城和小城市户籍的福利诱惑已不能抵抗农民工对其土地的财产增值预期。虽然大城市与特大城市的户籍具有吸引力，但这些城市却设计了高门槛以限制农民工的户籍迁入。因此，在地方政府偏好土地收益的政策排序中，“户籍化城镇化”可能只对户籍行政区划内农民工起激励作用，但却很难覆盖到跨区域流动的农民工身上。但“常住化城镇化”的政策福利，不仅可以囊括行政区划内的农村户籍人口，而且还可将所有流动农民工纳入其中。
那么，在中国进入中等收入阶段之后，到底应该继续走“户籍化城镇化”之路还是应该走“常住化城镇化”之路呢？
要回答这个问题，就必须明白：政策配置与政策利益调整对象之间应该建立起内在联系。学术观点对政府政策的说服，除进行必要的理性考量外，还需得到相关利益主体的支持。因此，我们在这里需要重点研究流动农民工——已经常住在城市的非本地户籍农民工对自己户籍的非农化态度。如果在现有政策配置下，大多数农民工愿意落户中小城市，则户籍化城镇化之路就具有政策吸引力。如果在现有政策配置下，大多数农民工不愿落户中小城市或小县城，或者其不愿上缴承包地而转变为“非农户口”，或者其愿意落户大城市但大城市不愿给其户口，则“常住化城镇化”政策就应该得到提倡。
毕竟，作为理性经济人的农民工的落户选择，是在利益博弈中进行的。在这种情况下，对以下问题的回答，还有助于我们厘清上文论述的两种城镇化道路的政策优劣：为什么一些农民工希望将自己的户口转变为非农户口？而另外一些农民工不想转变为非农户口？对于那些想转户的农民工而言，他们希望落户哪里？对于那些压根就不想转户的农民工来说，是什么抑制了他们的转户愿望？如果大多数农民工不想转变自己的户口，则哪种城镇化政策更能够保护他们在城市的利益得失，更能够促进“深度城镇化”的进行？
二、数据与变量介绍
1、数据介绍
为对流动农民工的进城落户态度——或者对流动农民工的非农户籍转变态度做出较为信服的推断、并针对农民工的社会保护需求提出政策建议，这里使用了“2010年国家人口和计划生育委员会流动人口监测调查”数据。该调查以分层抽样法在全国流动人口聚集地对那些在城市（城镇）中居住满一个月的、不是本区（县）户口的、年龄在2010年4月15日介于16-59岁的流入人口制作了抽样框，在全国共抽取了4个直辖市、27个省会城市、5个计划单列市、46个地级市、24个县级市完成调查并回收了122800份问卷。因为各个城市的流动人口数量不同，故各个城市的抽样比存在差异。所以，数据在处理过程中以国家人口和计划生育委员会于2010年4月统计的流动人口实有数据进行了加权。
2、研究对象与变量介绍
文章对研究对象——流动农民工的定义是：具有农业户口、进入城市或城镇就业的受雇人员或自雇人员。因此，在城市或城镇就业、但就业身份为雇主的农业户口劳动者，被排除在分析之外。那些“离土不离乡”的农民工，也未纳入其中。
文章在研究中使用的因变量是：“您是否想将自己的户口转变为非农户口？”“如果让您交回承包地，您是否愿意将自己的户口转变为非农户口？”“如果您愿意转变为非农户口并进城落户，您愿意在什么级别的城市落户？”。
需要说明的是：为对两个不同的农民工年龄群体形成对照，这里将出生于1979年之前的农民工定义为“八零前”，将出生于1980年之后的农民工定义为“八零后”。各个变量的结构状况如表1所示。
需说明的是，“八零前”与“八零后”农民工的受教育状况存在重大区别。比如说，在“八零前”女性农民工中，“小学”占41.57%，初中占49.32%——可以看出，初中文化程度及以下者占90%以上。在“八零前”男性农民工中，“小学”占23.22%，“初中”占58.48%，初中及文化程度及以下者占81%左右。可见，在“八零前”农民工中，男女两性的受教育程度存在很大差异。在“八零后”女性农民工中，“小学”占7.79%，“初中”占62.73%，初中文化程度及以下者占70%左右。在“八零后”男性农民工中，“小学”占5.29%，“初中”占62.41%，初中及以下文化程度在67%左右。可见，与“八零前”相比，“八零后”农民工男女两性的受教育程度差异已大大缩小。
但将“八零前”与“八零后”这两个群体相比较，可以看出，“八零后”的受教育程度远远高于“八零前”。从“八零前”的“小计”可以看出，高中及以上文化程度者占比不到14%，但看八零后的“小计”，高中及以上文化程度者占比超过了30%。
三、调查发现：绝大多数农民工不愿转变户口
1、只有10%左右农民工愿意交回承包地转户
从表2的上半部分——“八零前”的“小计”可以看出，如果不涉及到承包地等土地问题，则这部分农民工愿意转变为“非农户口”的人数占比为20.15%；如果要求农民工交回承包地，则愿意转变为非农户口的人数占比就下降到11.04%。
从表2的下半部分——“八零后”的“小计”可以看出，如果不涉及承包地问题，则其愿意转为非农户口的人数占比为24.66%——比“八零前”稍高一点。如果要求其交回承包地，则愿意转户的比重就降低到12.86%——仅比“八零前”高出1个多百分点。
这就是说，在不涉及承包地问题时，在“八零前”农民工中，大约有80%的人不愿意转变为非农户口；在“八零后”农民工中，有75%左右的人不愿意转变为非农户口。如果要交回承包地才能够转户口，则90%的农民工不愿意转变为非农户口。因此，农民工进城落户的非农户籍化城镇化道路，在现有政策配置下，难以与农民工的需求相一致。
2、受教育程度的提高，有助于农民工提高其转户意愿
对“八零前”而言，小学文化程度者愿转变为非农户口的占比为19.23%，初中文化程度占比为20%，高中为22.56%，大专及以上文化程度者则为24.9%。虽然在问及交回承包地这样的问题时，农民工愿转户口的占比在各行均下降约一半，但文化程度较高农民工愿转户口的占比还是稍高一些。
3、农民工不想转户的主要原因在于“想保留承包地”。
在这里，我们还需要进一步发问：为什么绝大多数农民工不愿将自己的农业户口转变为非农户口？曾几何时极具诱惑力的非农户口何以不再吃香？在改革开放之初，农民工对城市极其向往，很多女性农民工不惜以自己的青春做交换的筹码，嫁给了城市里那些难以在婚配市场择偶的男性，这才得以将自己不能做城里人的遗憾，经代际传递顺利化解——使自己的孩子，可以跳出“农门”而转变为“市民”。但现在：为什么地方政府给出了转变户口的通道，可农民工却这样“不买账”呢？表3为我们报告了其中的原委。
看“小计”行可以知道：对于不愿意转变为“非农户口”的农民工来说，在“想保留承包地”栏，“八零前”为45.26%，“八零后”为33.47%——这是不愿意转变为非农户口的主要原因。毕竟，土地是非常重要的财产。
但在“城镇户口没有太大作用”栏却可以发现：随文化程度的上升，持此观点的人数百分比反倒处于上升态势。在“八零前”农民工中，“小学”的百分比为21.38%，“初中”为25.57%，“高中”为29.20%，“中专及以上”为32.72%。在八零后农民工中，“小学”为21.97%，“初中”为28.78%，“高中”为33.37%，“中专及以上”为36.92%。从这里可以看出，文化程度越高的农民工，认为“非农户口”没有用处的比例反倒越高。“八零后”比“八零前”的相应百分比更高——由此可以知道，城市户籍对“八零后”的吸引力的确有限。
4、高房价、高物价抑制了农民工的转户意愿
另外两个严重影响农民工转变为非农户口的主要原因是“城市房价太高”和“农村生活压力小”。不管是“八零后”还是“八零前”，认为“城市房价太高”的人数百分比分布，随文化程度的上升而上升；但认为“农村生活压力小”的人数百分比分布，则随文化程度的上升而下降。所以，要推进中国人口的城镇化进程，一个重要的方面，应该是解决农民工在城市与城镇的住房问题。但如以现在的房价，农民工在城市的住房问题，只能靠廉租房来解决。
5、农民工愿意转户的主要原因是“可让子女与城市孩子一样上学”
在分析了农民工不愿意转变户口的原因后，我们还需分析那些愿意转户的农民工态度。看表4可知：对于“八零前”与“八零后”来说，其共同特点是：愿意转户口的主要原因是“可让子女与城市孩子一样上学”。在这里需要注意的是：因为“八零前”已普遍婚配并养育有子女，故在“八零前”的“小计”中，考虑孩子上学问题的人数百分比达到了55.51%。
在“八零前”中，文化程度越高的流动人口，其为了子女升学教育而转变户口的比例也越高。比如说，“小学”为“子女升学教育”而希望转变为非农户口的占比为50.15%，但“中专及以上”却上升到了67.72%。这就是说，已经到城市就业工作的农民工，教育资本越高，其对子女的教育获得问题也会更关注。
但对于“八零后”来说，或者其子女尚小、或者其尚未婚配、或者尚未生育子女，故为了“子女的教育问题”而转户的比例比“八零前”低一些。比如说，在“小学”中为50.00%”，可在“中专及以上”中，则为32.05%。这里显示的趋势正好与“八零前”农民工相反——文化程度越高，为子女入学教育目的而转为非农业户口的人数百分比反倒越低。但这决不意味着“八零后”受教育水平较高的群体不为“子女的教育问题”而转户口。其中的主要原因是：受教育程度越高，结婚越晚，结婚率越低，结婚后的初育年龄也越大。有些未婚无子女的农民工，没有考虑子女的受教育问题。
对“八零前”来说，转户的另外一个主要原因是“能够享受到与城市居民同样的福利待遇”。毕竟，伴随年龄的增加，如果要持续在城镇生活下去，没有社会保障的支持，是难以想象的。但对于“八零后”来说，这一点所占比重要低一些（仅为13.23%）。但对于“就业机会”与“向往城市生活居住环境”项的选择比例却较高，分别达到了18.94%和17.08%。看文化程度栏百分比变化的趋势就会发现，随学历水平的升高，选择这两项的人数占比也稍微有所升高。但对于“八零前”农民工而言，选择“向往城市生活居住环境”的人数百分比变化趋势却是：随文化程度的提高而逐渐趋于下降。
四、进深讨论：影响农民工进城落户的动因
农民工以其强烈的草根性流动冲动，进入了城市的劳动力市场，成为城市不可或缺的建设者。他们渴望成为新市民，渴望融入城市社会并分享城市发展带来的繁荣。但如果要其上交承包地而成为新市民，却会遇到利益博弈阻力。毕竟，就整个农民工阶层而言，其落户城市或城镇的意愿因诸多因素的影响而并不迫切。但即使如此，仍然有一小部分农民工愿意进城落户。那么，什么特质的农民工愿意进城落户？什么特质的农民工不愿意进城落户呢？
1、不预设前提条件时农民工进城落户影响因素分析。
表5是对农民工转变为非农户口之意愿的logistic回归。
从这里可以看出，年龄越小的农民工，其转化为非农户口的意愿就越积极。不管是“八零前”还是“八零后”，在这一点上，他们比较一致。也就是说，即使在以出生队列将农民工区别为“八零前”与“八零后”两个群体时，年龄也具有非常显著的影响。毕竟，年龄越小，其在城市或城镇择业与创业的时间会越长，其在带有很强年龄歧视的劳动力市场中越有潜力去竞争。
“性别”是一个非常显著的影响变量。与男性相比较，不管是“八零前”还是“八零后”，女性农民工愿意将自己转变为非农户口的发生比，都比男性高。这是世界移民史业已证明的基本趋势（张翼，2010）。在工业化中期阶段以后，城市部门对女性的劳动力需求会逐渐超过男性。这不仅使女性更易于进入城市就业，而且也增加了她们长居城市的心理。在中国传统文化中，如果是“儿子”——尤其是村落社会中长大的“儿子”，其就会被赋予赡养父母亲的重要责任。但农村父母亲对女儿的这种期望心理，会稍弱一些。
受教育程度对农民工转化为非农户口之态度的影响，在“八零前”与“八零后”的模型中所表现的趋势基本一致。这已为前文所证明。但在控制了其他变量的前提下，“受教育程度”的显著，说明其对模型具有完全独立的解释力——文化程度越低的农民工，愿意将自己的户口转变为城市户口的意愿就越低。可需要着重强调的是：不管是“八零前”农民工，还是“八零后”农民工，其构成的主体，基本都是初中文化程度。所以，在现有制度给出的激励条件下，以初中毕业生为代表的农民工的非农户籍转变意愿较低。
收入是一个不能被回避的重要变量。从表5可以很清楚地看出：对八零前而言，收入越低，其希望将自己转变为非农户口的发生比就越低。不过，对“八零后”农民工，收入失去了统计解释力。但在“八零前”农民工那里，与对照组相比较，其转变为非农户口的比重——各个不同的收入组，都比较低。也就是说，如果要提升农民工的转户意愿，就必须保持其收入的增长。只有将农民工的收入增长到其预期的能够在城市生活的水平，其对非农户口的诉求意愿，才会被激发出来。
进入流入地城市生活与工作时间越长，其转变为非农户口的意愿就越强烈；时间越短，其转变为非农户口的意愿也就越低。在这一点上，“八零后”与“八零前”基本没有什么区别。可以这样认为：进入城市生活的经验积累，以及其在城市的谋生能力，影响了其转变为非农户籍的态度。这本身既体现着城市对农民工的吸引力，也体现着农民工的认同心理。
与西部地区相比较，在东部地区就业的“八零后”转变为非农户口的可能性较大。对于“八零前”而言，工作在中部地区与东部地区的农民工都有较强的非农转变意愿。 也就是说，农民工在城市的生活经验、以及其对城市的看法，会影响其转户心理。发达地区的城镇与城市，比欠发达地区的城镇与城市，具有更强吸引力。所以，要求自西部地区和东部地区流出的农民工回原籍去转户，在现实中缺少支持。但接受了农民工的东部地区，却难以满足农民工的转户要求。
婚姻状态这个变量只在“八零后”新生代模型中显著。因为“八零前”农民工，绝大多数都已经结婚，未婚者反倒构成了一个非常复杂的人群，难以在对比中得到结论。对于“八零后”农民工来说，未婚者比已婚者更可能将自己的户口转变为非农户口。
2、预设“交回承包地”条件下农民工进城落户影响因素分析。
表5的回归分析，是在未提出任何前提条件时对农民工非农户籍意愿的分析。事实上，农民工的户籍转变，会涉及到其承包地与宅基地的权属问题。按照2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》第26条的规定：
“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。
“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。
这就是说，如果农民工要将自己的户口转变为城镇户口，或者转变为非农户口，如果想继续保证其承包地与宅基地（也包括林地、水潭等）的权属不变，其必须选择到“小城镇”落户。如果要将户口转变到设区的城市——即中等城市或大城市，则必须交回承包地——在有些土地面积极其稀缺的省份，还要求交回宅基地。这会影响到农民工的非农户籍意愿吗？
从表6可以看出，在“八零后”模型中，年龄的增加，似乎增长了其转变为非农户籍的可能性。但在“八零前”农民工模型中，年龄则失去了统计解释意义。
在要求交回承包地后，“性别”对农民工转变为非农户口意愿的解释力也消失了。这就是说，在涉及到土地利益问题时，男女两性之间的差异就显示不出来。这也就是说，不管是男性还是女性，都对土地问题同样关注。
受教育程度仍然是一个极其重要的解释力。“小学”与“初中”文化程度的农民工，与对照组“中专及以上”文化程度相比，都显示出较低的转户意愿发生比。也就是说，与表5相同，文化程度越低，其转变为非农户口的可能性就越小。
可奇怪的是：在表5的模型2中具有显著意义的“月收入”这个变量，在表6的模型1和模型2中都失去了统计解释力。为什么会这样呢？我们在访谈中曾经发现：虽然收入是非常重要的指标，但在“转户”问题上，不同的人有不同的认识。有位来自于安徽而工作于东莞的高级管理人员说，他不想转变为非农户口的主要原因，是希望保留承包地。万一在东莞发展不顺利，其还可在家乡承包地上盖间小厂房，生产小型电子产品。无独有偶，同样是在东莞，来自于河南的一位工人说，他准备利用打工机会积攒一点钱，然后回家在自己家的承包地上开办养鸡场。从这里可以看出，不管对于收入高的人，还是对收入低的人，土地不仅意味着粮食生产，而且还可能作为企业用地——都是不可多得的资源。因此，我们不难理解：为什么表6中的“月收入”变量失去了解释力——其并不因收入高低的变化而显示某种程度的规律。
与表5相同，在打工地工作时间越长，其上交承包地而转户的可能性也越大。但“家乡村落类型”——在模型1，即在表6的“八零后”农民工模型中，显示出非常规律的数据分布特征——与来自于“山区农村”的农民工相比较，来自于“平原地区农村”、“中小城市周围农村”、“大城市周围农村”的农民工，不愿上交承包地而转为非农户口。为什么会这样呢？一个可能的原因是：来自于这些地方的农民工，对其家乡土地的升值预期更强烈。因为“山区农村”的土地产出率低于平原地区。“中小城市周围农村”的土地价值高于远离城市的平原农村、大城市周围农村的土地——在可以预见的将来，很可能会转变为城市建设用地，届时的征地赔偿将会更高。
通过这里的分析可以看出，在涉及将“户籍”转变为“非农”这方面，八零后农民工和八零前农民工具有很大程度的相似性。仅有两个因素显示出了其独有的特征：其一，不管是否涉及土地权属变更，收入对八零后农民工的户籍转变难以形成影响；其二，不管是否涉及土地权属变更，来自于山区农村的农民工更愿意转变为非农户口。
五、结论与政策性建议
自2009年年底以来，在国家的大政方针中，屡次提及要“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业落户作为推进城镇化的重要任务”。但从本次调查所反映的实际情况上看：推进的农民工的“户籍非农化”工作，要远比想象的复杂。
1、绝大多数农民工出于种种考虑，不愿意将自己的户口“非农化”。
其中的主要原因，在于想保留“承包地”和“宅基地”，在于对城市“生活成本与高房价”的担心。另外，还有很多农民工感觉“城市户口没有多大用处”了。
2、对少数愿意转户的农民工而言，其更希望在大中城市落户。落户城市的主要原因，是希望自己的子女得到“与城里人一样的教育”。
虽然只有10%左右的农民工愿意交回承包地而实现“户籍”非农化——但这些农民工选择的落户地区，却主要是省会城市或其他类型的大城市，而不愿意在县城或小城市户籍非农化。从表7可以看出，对那些希望转变为非农户口的农民工而言，不管是男性还是女性，在愿意转变户口的农民工中，只有差不多20%的人愿意在“户籍所在地中小城镇”落户，也只有10%左右的人愿意在“其他中小城镇”落户。而大约有70%左右的农民工是想在大城市落户的。
因此，国家的有关农民工落户问题的政策配置与农民工的需求之间、农民工的落户地选择与城市出台的落户政策之间存在重大的反差。如果要农民工交出承包地，则差不多有高达90%的农民工不愿意进城落户；在愿意进城落户的农民工中，又有70%人不愿意去城镇或中小城市落户。虽然文化程度的提高有助于农民工进城落户，但最显著的影响存在于“中专/大专及以上”组，占农民工主要比重的初中文化程度的人口缺少积极性；收入这个变量虽然也有助于农民工的转户决策，但一旦要求农民工交回承包地，其也会失去解释意义；只有来源于“山区农村”的那些农民工，才对转变户口呼应积极，但他们却愿意到东部地区城市落户。正因为这样，我们才需要对学术界的既有研究与国家的非农化户籍政策进行必要的反思。因此，国家要减轻大城市的人口压力，就必须进一步均衡大城市与中小城市的投资布局。以投资创造就业岗位、以就业岗位引导农民工的流动；以农民工的流动引导人口布局；以人口布局改变人口的城乡结构与地区结构。而当前更主要的政策配置，是缩小大城市与中小城市、城市与农村之间的教育差距。
3、中国的城镇化道路，应该是“常住人口”的常住化城镇化道路，而不是城市户籍化城镇化道路。
农民工不能被融入城市的主要原因，在于城市的制度性歧视。以城市户籍化的方式推进城镇化进程的客观结果，不是弱化而是继续强化了身份区别与以身份区别相联系的公共政策配置特征。户籍制度改革的根本方向，是淡化户籍制度；是剥离与户籍制度相关的福利配置政策，还户籍以人口登记的本来面目；是打破户籍制度所规定的地方保护主义格局，而不是强化户籍制度的社会资源分配功能。对于长期居住于城市的农民工而言，他们已经是城市常住人口了。
事实上，“常住化城镇化”不仅是中国当前的特色，而且也是未来中国的发展方向，更是从未实施过户籍制度的发达国家农民城镇化的基本做法。因此，要提高城市对农民工的社会保护水平，要使农民工将自己认同为“城市新市民”，就必须使其与城市户籍居民均等共享保障与公共服务（蔡昉，2010a）。一句话，促进深度城镇化或改变所谓“伪城镇化”现状的根本做法，不在于将农民工户籍落在当地城市，而在于首先以居住地和就业地配置社会保障与公共服务政策。其暗含的另外一个政策涵义是：在不对进城农民工的承包地和林地权属变更的前提下，以社会保障和城市公共服务促进中国的城镇化，而不是继续强化户籍制度的福利与保障配置功能或区隔功能。
需要强调的是：“常住化城镇化”与“户籍化城镇化”之争，表面看起来是户籍之争，但实质却体现的是城市政府与农民的利益之争。无疑，土地城镇化对城市政府而言，更具财政内驱力；而人口城镇化——在农民保留土地承包权的基础上的城镇化，则对农民工更为有利（贺雪峰，2010；于建嵘，2010）。户籍城镇化更符合地方城市的权力表达、利益取舍与人口增速进度控制；而常住人口的城镇化则更符合流动农民工的福利获致。
另外，“常住化城镇化”与“户籍化城镇化”之争，短期显示着城市对户籍人口与农民工的差别化政策配置，但却在更为长远的政策期许中，暗含着对未来流动人口数量与规模的正确与否的判断，也暗含着对未来农民工城镇化道路的最终设计。如果农民工在某一具体城市落户后不再流动——或未来流动人口的数量会在城市或城镇户籍化过程中趋于缩小，则将农民工转化为城市新市民并以户籍配置社会保险与公共福利的思路更具长远意义。但如果人口流动在市场化过程中趋于常态——从终极意义推理——即使在城镇化水平达到75%以上后，“农村-城市”的流动人口或“城市-城市”之间的流动人口仍然会存在并保持在一个相当的水平，则“常住化城镇化”才具长远政策设计意义。但世界人口流动史告诉我们的经验却是：劳动力不可能被固化在某一地区、劳动力人口不可能终身不流动！
4、要给予进城的“八零前”与“八零后”同等重要的政策关注
通过前文的分析我们可以看出，在“进城落户”意愿上，“八零前”与“八零后”的态度基本一致。现在留在城市的“八零前”，实际是经过就业与生活竞争筛选后留下的“八零前”。那些不具有竞争力的“八零前”已不得不回归农村。这些留存下来的“八零前”，比现在的“八零后”农民工更有能力转变为城市市民。所以，要推进城镇化的进程，政府就应该对“八零前”与“八零后”一视同仁，而不应该厚此薄彼。毕竟，农民工在城市居住时间越长，其“常住化城镇化”的特征就越显著。
5、要允许农民工在保留农村承包地情况下进城落户
因为要将农民工的户口转变为非农户口——尤其是将农民工户口转入设区的城市，其就不得不交回承包地。在某些平原川区农村，在户口转走之后，可能连宅基地也保留不下来，这会增加农民工进城生活与就业的成本——使他们无后退之路，一旦在城市生活陷入困境，生活将没有着落。因此，地方政府强制本地户籍农民工通过交回承包地而非农化的做法，一旦遇到经济波动，这些城市的新移民——这些保障水平较低的新移民就极易转化为脆弱群体，从而影响到社会的长期稳定。
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【原创】农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择
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【关键词】农民工 城镇化 深度城镇化 进城落户意愿
一、研究目的：中国应推进“户籍城镇化”还是“常住城镇化”
中国——世界第一人口大国的快速工业化与城镇化，必然带来波澜壮阔的农民工进城运动，也必然会短期内在中国版图上集聚出众多大城市、特大城市及围绕特大城市形成的城市群或城市圈。短期即可预见的是：“十二五”规划实施期，中国的城镇化水平就会从2010年的49.68%达到并大大超过50%。中国即将从一个以农村社会为主的国家转变为一个以城市社会为主的国家。
因此，如何扭转城镇化慢于工业化的畸形结构（陆学艺，2006），消除农民工的身份区隔，通过政府部门的社会整合，顺利促进农民工的“主动市民化”进程（文军，2006），并籍此防止可能发生的社会裂隙，就成为中国学术界及政府部门的主要关切点。在这种情况下，政府应以什么样的政策投入去增强城市对农民工的社会融合能力？应该如何防范“都市里的村落”或“都市里的村民”的继续形成（蓝宇蕴，2005）？如何防范城乡二元差距继续转变为城市内部的新二元结构（李培林，2003）？不同的学者，站在不同理论视角，对中国当前城镇化中存在的这些问题，给出了不同的政策性建议。这里将其概括为以下两个既互相联系又互相区别的观点：
其一，以户籍化促进农民工的城镇化、以户籍身份确保社会保障与公共服务的共享。应该说，迄今为止，这是大多数学者的观点，并正在被政府相关部门吸纳为制度建设的内容。在这些学者及官员看来：户籍制度阻碍了农民工的城市进入（刘传江、徐建玲，2008：100）。在没有得到城镇户籍的情况下，农民工的进城就业与居住生活，只在数量上提高了常住人口的城镇化水平。同一城市内部城乡户籍分割的二元格局，还易于造成城市政府的福利歧视——将公共福利如教育资源与医疗资源等倾斜配置在户籍人口身上，但却对农民工及其他非户籍城市移民设置门槛，拒绝或变相限制其平等共享。因此，由农民工常住所形成的城镇化，是一种“不完全的城镇化”或“伪城镇化”。而将“不完全”城镇化转变为“完全”城镇化的道路选择，在于户籍制度改革；在于将农民工“逐步”或“分批”由农业户口转变为非农户口，使其名副其实地转变为就业地的“城里人”，以此达到平等共享城市公共资源的目的，并破除城市对农民工的福利门槛。一句话，一旦农民工“进城落户”，就取得了融入城市并被城市政府部门纳入各项保障的入场券，就会顺理成章地提高其社会保护水平，形成所谓的“深度城镇化”或“稳定城镇化”，从而释放其消费潜力。
在农民工供给趋紧的情况下，这种观点终于转变为政策投入。广东某些城市以积分换户籍的政策、以及重庆市和成都市于2010年出台的将其户籍农业人口逐步大规模转变为非农户籍人口以促进其城镇化水平的政策，即是地方政府“以户籍化促进城镇化、以户籍化配置社会保障与社会公共服务政策”的主要典范。
其二，以常住化推进城镇化，以居住地与就业地设计社会保障制度与公共服务政策。这是少数学者的观点，某些摇摆不定的学者间或也持此认识。这种观点认为：农民工的进城已成为势不可挡的历史潮流。只要存在城乡发展差距与城市之间的发展差距，农民工的进城及其在城市之间的流动就不可逆转（o.stark ，1991；j.e.taylor and p.l. martin，2001）。城市之间快速交通设施的兴建，1-2小时交通圈——特别是高速铁路网的构筑，也为异地上班创造了更多机会——这也会刺激劳动力的流动，造***户分离或居住地与就业地的分离。另外，伴随社会开放程度的加大，人口流动终会成为社会常态，如继续以户籍归属设计公共服务政策，已不合时宜。需要明白：劳动力的自由流动是劳动力市场得以优化的前提。那种认为户籍化就可将人口稳定在某一区域的想法，既不现实，也难以为人口流动史与人口流动理论所证实。
应该看到，伴随人口金字塔的收缩，农民工的“非农户籍化”——尤其是农民工的“户籍小城镇化”和“户籍小城市化”已失去原有促动力（毛丹、王燕锋，2006）。市场化初期，户籍制度难以与福利配置相脱节、难以与国有企业或其他政府公共部门招聘制度相脱节，故非农户籍或城市户籍对农民工具有较大吸引力（赵耀辉、刘启明，1997）。但在社会保险制度——尤其在城镇养老保险与医疗保险可随就业地而转移、在“新农村合作医疗”覆盖到整个农村、在“新农村养老保险”迅速拓展其覆盖面并可与城镇职工医疗保险相对接、在农村土地价格日渐上升的大背景下，县城和小城市户籍的福利诱惑已不能抵抗农民工对其土地的财产增值预期。虽然大城市与特大城市的户籍具有吸引力，但这些城市却设计了高门槛以限制农民工的户籍迁入。因此，在地方政府偏好土地收益的政策排序中，“户籍化城镇化”可能只对户籍行政区划内农民工起激励作用，但却很难覆盖到跨区域流动的农民工身上。但“常住化城镇化”的政策福利，不仅可以囊括行政区划内的农村户籍人口，而且还可将所有流动农民工纳入其中。
那么，在中国进入中等收入阶段之后，到底应该继续走“户籍化城镇化”之路还是应该走“常住化城镇化”之路呢？
要回答这个问题，就必须明白：政策配置与政策利益调整对象之间应该建立起内在联系。学术观点对政府政策的说服，除进行必要的理性考量外，还需得到相关利益主体的支持。因此，我们在这里需要重点研究流动农民工——已经常住在城市的非本地户籍农民工对自己户籍的非农化态度。如果在现有政策配置下，大多数农民工愿意落户中小城市，则户籍化城镇化之路就具有政策吸引力。如果在现有政策配置下，大多数农民工不愿落户中小城市或小县城，或者其不愿上缴承包地而转变为“非农户口”，或者其愿意落户大城市但大城市不愿给其户口，则“常住化城镇化”政策就应该得到提倡。
毕竟，作为理性经济人的农民工的落户选择，是在利益博弈中进行的。在这种情况下，对以下问题的回答，还有助于我们厘清上文论述的两种城镇化道路的政策优劣：为什么一些农民工希望将自己的户口转变为非农户口？而另外一些农民工不想转变为非农户口？对于那些想转户的农民工而言，他们希望落户哪里？对于那些压根就不想转户的农民工来说，是什么抑制了他们的转户愿望？如果大多数农民工不想转变自己的户口，则哪种城镇化政策更能够保护他们在城市的利益得失，更能够促进“深度城镇化”的进行？
二、数据与变量介绍
1、数据介绍
为对流动农民工的进城落户态度——或者对流动农民工的非农户籍转变态度做出较为信服的推断、并针对农民工的社会保护需求提出政策建议，这里使用了“2010年国家人口和计划生育委员会流动人口监测调查”数据。该调查以分层抽样法在全国流动人口聚集地对那些在城市（城镇）中居住满一个月的、不是本区（县）户口的、年龄在2010年4月15日介于16-59岁的流入人口制作了抽样框，在全国共抽取了4个直辖市、27个省会城市、5个计划单列市、46个地级市、24个县级市完成调查并回收了122800份问卷。因为各个城市的流动人口数量不同，故各个城市的抽样比存在差异。所以，数据在处理过程中以国家人口和计划生育委员会于2010年4月统计的流动人口实有数据进行了加权。
2、研究对象与变量介绍
文章对研究对象——流动农民工的定义是：具有农业户口、进入城市或城镇就业的受雇人员或自雇人员。因此，在城市或城镇就业、但就业身份为雇主的农业户口劳动者，被排除在分析之外。那些“离土不离乡”的农民工，也未纳入其中。
文章在研究中使用的因变量是：“您是否想将自己的户口转变为非农户口？”“如果让您交回承包地，您是否愿意将自己的户口转变为非农户口？”“如果您愿意转变为非农户口并进城落户，您愿意在什么级别的城市落户？”。
需要说明的是：为对两个不同的农民工年龄群体形成对照，这里将出生于1979年之前的农民工定义为“八零前”，将出生于1980年之后的农民工定义为“八零后”。各个变量的结构状况如表1所示。
需说明的是，“八零前”与“八零后”农民工的受教育状况存在重大区别。比如说，在“八零前”女性农民工中，“小学”占41.57%，初中占49.32%——可以看出，初中文化程度及以下者占90%以上。在“八零前”男性农民工中，“小学”占23.22%，“初中”占58.48%，初中及文化程度及以下者占81%左右。可见，在“八零前”农民工中，男女两性的受教育程度存在很大差异。在“八零后”女性农民工中，“小学”占7.79%，“初中”占62.73%，初中文化程度及以下者占70%左右。在“八零后”男性农民工中，“小学”占5.29%，“初中”占62.41%，初中及以下文化程度在67%左右。可见，与“八零前”相比，“八零后”农民工男女两性的受教育程度差异已大大缩小。
但将“八零前”与“八零后”这两个群体相比较，可以看出，“八零后”的受教育程度远远高于“八零前”。从“八零前”的“小计”可以看出，高中及以上文化程度者占比不到14%，但看八零后的“小计”，高中及以上文化程度者占比超过了30%。
三、调查发现：绝大多数农民工不愿转变户口
1、只有10%左右农民工愿意交回承包地转户
从表2的上半部分——“八零前”的“小计”可以看出，如果不涉及到承包地等土地问题，则这部分农民工愿意转变为“非农户口”的人数占比为20.15%；如果要求农民工交回承包地，则愿意转变为非农户口的人数占比就下降到11.04%。
从表2的下半部分——“八零后”的“小计”可以看出，如果不涉及承包地问题，则其愿意转为非农户口的人数占比为24.66%——比“八零前”稍高一点。如果要求其交回承包地，则愿意转户的比重就降低到12.86%——仅比“八零前”高出1个多百分点。
这就是说，在不涉及承包地问题时，在“八零前”农民工中，大约有80%的人不愿意转变为非农户口；在“八零后”农民工中，有75%左右的人不愿意转变为非农户口。如果要交回承包地才能够转户口，则90%的农民工不愿意转变为非农户口。因此，农民工进城落户的非农户籍化城镇化道路，在现有政策配置下，难以与农民工的需求相一致。
2、受教育程度的提高，有助于农民工提高其转户意愿
对“八零前”而言，小学文化程度者愿转变为非农户口的占比为19.23%，初中文化程度占比为20%，高中为22.56%，大专及以上文化程度者则为24.9%。虽然在问及交回承包地这样的问题时，农民工愿转户口的占比在各行均下降约一半，但文化程度较高农民工愿转户口的占比还是稍高一些。
3、农民工不想转户的主要原因在于“想保留承包地”。
在这里，我们还需要进一步发问：为什么绝大多数农民工不愿将自己的农业户口转变为非农户口？曾几何时极具诱惑力的非农户口何以不再吃香？在改革开放之初，农民工对城市极其向往，很多女性农民工不惜以自己的青春做交换的筹码，嫁给了城市里那些难以在婚配市场择偶的男性，这才得以将自己不能做城里人的遗憾，经代际传递顺利化解——使自己的孩子，可以跳出“农门”而转变为“市民”。但现在：为什么地方政府给出了转变户口的通道，可农民工却这样“不买账”呢？表3为我们报告了其中的原委。
看“小计”行可以知道：对于不愿意转变为“非农户口”的农民工来说，在“想保留承包地”栏，“八零前”为45.26%，“八零后”为33.47%——这是不愿意转变为非农户口的主要原因。毕竟，土地是非常重要的财产。
但在“城镇户口没有太大作用”栏却可以发现：随文化程度的上升，持此观点的人数百分比反倒处于上升态势。在“八零前”农民工中，“小学”的百分比为21.38%，“初中”为25.57%，“高中”为29.20%，“中专及以上”为32.72%。在八零后农民工中，“小学”为21.97%，“初中”为28.78%，“高中”为33.37%，“中专及以上”为36.92%。从这里可以看出，文化程度越高的农民工，认为“非农户口”没有用处的比例反倒越高。“八零后”比“八零前”的相应百分比更高——由此可以知道，城市户籍对“八零后”的吸引力的确有限。
4、高房价、高物价抑制了农民工的转户意愿
另外两个严重影响农民工转变为非农户口的主要原因是“城市房价太高”和“农村生活压力小”。不管是“八零后”还是“八零前”，认为“城市房价太高”的人数百分比分布，随文化程度的上升而上升；但认为“农村生活压力小”的人数百分比分布，则随文化程度的上升而下降。所以，要推进中国人口的城镇化进程，一个重要的方面，应该是解决农民工在城市与城镇的住房问题。但如以现在的房价，农民工在城市的住房问题，只能靠廉租房来解决。
5、农民工愿意转户的主要原因是“可让子女与城市孩子一样上学”
在分析了农民工不愿意转变户口的原因后，我们还需分析那些愿意转户的农民工态度。看表4可知：对于“八零前”与“八零后”来说，其共同特点是：愿意转户口的主要原因是“可让子女与城市孩子一样上学”。在这里需要注意的是：因为“八零前”已普遍婚配并养育有子女，故在“八零前”的“小计”中，考虑孩子上学问题的人数百分比达到了55.51%。
在“八零前”中，文化程度越高的流动人口，其为了子女升学教育而转变户口的比例也越高。比如说，“小学”为“子女升学教育”而希望转变为非农户口的占比为50.15%，但“中专及以上”却上升到了67.72%。这就是说，已经到城市就业工作的农民工，教育资本越高，其对子女的教育获得问题也会更关注。
但对于“八零后”来说，或者其子女尚小、或者其尚未婚配、或者尚未生育子女，故为了“子女的教育问题”而转户的比例比“八零前”低一些。比如说，在“小学”中为50.00%”，可在“中专及以上”中，则为32.05%。这里显示的趋势正好与“八零前”农民工相反——文化程度越高，为子女入学教育目的而转为非农业户口的人数百分比反倒越低。但这决不意味着“八零后”受教育水平较高的群体不为“子女的教育问题”而转户口。其中的主要原因是：受教育程度越高，结婚越晚，结婚率越低，结婚后的初育年龄也越大。有些未婚无子女的农民工，没有考虑子女的受教育问题。
对“八零前”来说，转户的另外一个主要原因是“能够享受到与城市居民同样的福利待遇”。毕竟，伴随年龄的增加，如果要持续在城镇生活下去，没有社会保障的支持，是难以想象的。但对于“八零后”来说，这一点所占比重要低一些（仅为13.23%）。但对于“就业机会”与“向往城市生活居住环境”项的选择比例却较高，分别达到了18.94%和17.08%。看文化程度栏百分比变化的趋势就会发现，随学历水平的升高，选择这两项的人数占比也稍微有所升高。但对于“八零前”农民工而言，选择“向往城市生活居住环境”的人数百分比变化趋势却是：随文化程度的提高而逐渐趋于下降。
四、进深讨论：影响农民工进城落户的动因
农民工以其强烈的草根性流动冲动，进入了城市的劳动力市场，成为城市不可或缺的建设者。他们渴望成为新市民，渴望融入城市社会并分享城市发展带来的繁荣。但如果要其上交承包地而成为新市民，却会遇到利益博弈阻力。毕竟，就整个农民工阶层而言，其落户城市或城镇的意愿因诸多因素的影响而并不迫切。但即使如此，仍然有一小部分农民工愿意进城落户。那么，什么特质的农民工愿意进城落户？什么特质的农民工不愿意进城落户呢？
1、不预设前提条件时农民工进城落户影响因素分析。
表5是对农民工转变为非农户口之意愿的logistic回归。
从这里可以看出，年龄越小的农民工，其转化为非农户口的意愿就越积极。不管是“八零前”还是“八零后”，在这一点上，他们比较一致。也就是说，即使在以出生队列将农民工区别为“八零前”与“八零后”两个群体时，年龄也具有非常显著的影响。毕竟，年龄越小，其在城市或城镇择业与创业的时间会越长，其在带有很强年龄歧视的劳动力市场中越有潜力去竞争。
“性别”是一个非常显著的影响变量。与男性相比较，不管是“八零前”还是“八零后”，女性农民工愿意将自己转变为非农户口的发生比，都比男性高。这是世界移民史业已证明的基本趋势（张翼，2010）。在工业化中期阶段以后，城市部门对女性的劳动力需求会逐渐超过男性。这不仅使女性更易于进入城市就业，而且也增加了她们长居城市的心理。在中国传统文化中，如果是“儿子”——尤其是村落社会中长大的“儿子”，其就会被赋予赡养父母亲的重要责任。但农村父母亲对女儿的这种期望心理，会稍弱一些。
受教育程度对农民工转化为非农户口之态度的影响，在“八零前”与“八零后”的模型中所表现的趋势基本一致。这已为前文所证明。但在控制了其他变量的前提下，“受教育程度”的显著，说明其对模型具有完全独立的解释力——文化程度越低的农民工，愿意将自己的户口转变为城市户口的意愿就越低。可需要着重强调的是：不管是“八零前”农民工，还是“八零后”农民工，其构成的主体，基本都是初中文化程度。所以，在现有制度给出的激励条件下，以初中毕业生为代表的农民工的非农户籍转变意愿较低。
收入是一个不能被回避的重要变量。从表5可以很清楚地看出：对八零前而言，收入越低，其希望将自己转变为非农户口的发生比就越低。不过，对“八零后”农民工，收入失去了统计解释力。但在“八零前”农民工那里，与对照组相比较，其转变为非农户口的比重——各个不同的收入组，都比较低。也就是说，如果要提升农民工的转户意愿，就必须保持其收入的增长。只有将农民工的收入增长到其预期的能够在城市生活的水平，其对非农户口的诉求意愿，才会被激发出来。
进入流入地城市生活与工作时间越长，其转变为非农户口的意愿就越强烈；时间越短，其转变为非农户口的意愿也就越低。在这一点上，“八零后”与“八零前”基本没有什么区别。可以这样认为：进入城市生活的经验积累，以及其在城市的谋生能力，影响了其转变为非农户籍的态度。这本身既体现着城市对农民工的吸引力，也体现着农民工的认同心理。
与西部地区相比较，在东部地区就业的“八零后”转变为非农户口的可能性较大。对于“八零前”而言，工作在中部地区与东部地区的农民工都有较强的非农转变意愿。 也就是说，农民工在城市的生活经验、以及其对城市的看法，会影响其转户心理。发达地区的城镇与城市，比欠发达地区的城镇与城市，具有更强吸引力。所以，要求自西部地区和东部地区流出的农民工回原籍去转户，在现实中缺少支持。但接受了农民工的东部地区，却难以满足农民工的转户要求。
婚姻状态这个变量只在“八零后”新生代模型中显著。因为“八零前”农民工，绝大多数都已经结婚，未婚者反倒构成了一个非常复杂的人群，难以在对比中得到结论。对于“八零后”农民工来说，未婚者比已婚者更可能将自己的户口转变为非农户口。
2、预设“交回承包地”条件下农民工进城落户影响因素分析。
表5的回归分析，是在未提出任何前提条件时对农民工非农户籍意愿的分析。事实上，农民工的户籍转变，会涉及到其承包地与宅基地的权属问题。按照2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》第26条的规定：
“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。
“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。
这就是说，如果农民工要将自己的户口转变为城镇户口，或者转变为非农户口，如果想继续保证其承包地与宅基地（也包括林地、水潭等）的权属不变，其必须选择到“小城镇”落户。如果要将户口转变到设区的城市——即中等城市或大城市，则必须交回承包地——在有些土地面积极其稀缺的省份，还要求交回宅基地。这会影响到农民工的非农户籍意愿吗？
从表6可以看出，在“八零后”模型中，年龄的增加，似乎增长了其转变为非农户籍的可能性。但在“八零前”农民工模型中，年龄则失去了统计解释意义。
在要求交回承包地后，“性别”对农民工转变为非农户口意愿的解释力也消失了。这就是说，在涉及到土地利益问题时，男女两性之间的差异就显示不出来。这也就是说，不管是男性还是女性，都对土地问题同样关注。
受教育程度仍然是一个极其重要的解释力。“小学”与“初中”文化程度的农民工，与对照组“中专及以上”文化程度相比，都显示出较低的转户意愿发生比。也就是说，与表5相同，文化程度越低，其转变为非农户口的可能性就越小。
可奇怪的是：在表5的模型2中具有显著意义的“月收入”这个变量，在表6的模型1和模型2中都失去了统计解释力。为什么会这样呢？我们在访谈中曾经发现：虽然收入是非常重要的指标，但在“转户”问题上，不同的人有不同的认识。有位来自于安徽而工作于东莞的高级管理人员说，他不想转变为非农户口的主要原因，是希望保留承包地。万一在东莞发展不顺利，其还可在家乡承包地上盖间小厂房，生产小型电子产品。无独有偶，同样是在东莞，来自于河南的一位工人说，他准备利用打工机会积攒一点钱，然后回家在自己家的承包地上开办养鸡场。从这里可以看出，不管对于收入高的人，还是对收入低的人，土地不仅意味着粮食生产，而且还可能作为企业用地——都是不可多得的资源。因此，我们不难理解：为什么表6中的“月收入”变量失去了解释力——其并不因收入高低的变化而显示某种程度的规律。
与表5相同，在打工地工作时间越长，其上交承包地而转户的可能性也越大。但“家乡村落类型”——在模型1，即在表6的“八零后”农民工模型中，显示出非常规律的数据分布特征——与来自于“山区农村”的农民工相比较，来自于“平原地区农村”、“中小城市周围农村”、“大城市周围农村”的农民工，不愿上交承包地而转为非农户口。为什么会这样呢？一个可能的原因是：来自于这些地方的农民工，对其家乡土地的升值预期更强烈。因为“山区农村”的土地产出率低于平原地区。“中小城市周围农村”的土地价值高于远离城市的平原农村、大城市周围农村的土地——在可以预见的将来，很可能会转变为城市建设用地，届时的征地赔偿将会更高。
通过这里的分析可以看出，在涉及将“户籍”转变为“非农”这方面，八零后农民工和八零前农民工具有很大程度的相似性。仅有两个因素显示出了其独有的特征：其一，不管是否涉及土地权属变更，收入对八零后农民工的户籍转变难以形成影响；其二，不管是否涉及土地权属变更，来自于山区农村的农民工更愿意转变为非农户口。
五、结论与政策性建议
自2009年年底以来，在国家的大政方针中，屡次提及要“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业落户作为推进城镇化的重要任务”。但从本次调查所反映的实际情况上看：推进的农民工的“户籍非农化”工作，要远比想象的复杂。
1、绝大多数农民工出于种种考虑，不愿意将自己的户口“非农化”。
其中的主要原因，在于想保留“承包地”和“宅基地”，在于对城市“生活成本与高房价”的担心。另外，还有很多农民工感觉“城市户口没有多大用处”了。
2、对少数愿意转户的农民工而言，其更希望在大中城市落户。落户城市的主要原因，是希望自己的子女得到“与城里人一样的教育”。
虽然只有10%左右的农民工愿意交回承包地而实现“户籍”非农化——但这些农民工选择的落户地区，却主要是省会城市或其他类型的大城市，而不愿意在县城或小城市户籍非农化。从表7可以看出，对那些希望转变为非农户口的农民工而言，不管是男性还是女性，在愿意转变户口的农民工中，只有差不多20%的人愿意在“户籍所在地中小城镇”落户，也只有10%左右的人愿意在“其他中小城镇”落户。而大约有70%左右的农民工是想在大城市落户的。
因此，国家的有关农民工落户问题的政策配置与农民工的需求之间、农民工的落户地选择与城市出台的落户政策之间存在重大的反差。如果要农民工交出承包地，则差不多有高达90%的农民工不愿意进城落户；在愿意进城落户的农民工中，又有70%人不愿意去城镇或中小城市落户。虽然文化程度的提高有助于农民工进城落户，但最显著的影响存在于“中专/大专及以上”组，占农民工主要比重的初中文化程度的人口缺少积极性；收入这个变量虽然也有助于农民工的转户决策，但一旦要求农民工交回承包地，其也会失去解释意义；只有来源于“山区农村”的那些农民工，才对转变户口呼应积极，但他们却愿意到东部地区城市落户。正因为这样，我们才需要对学术界的既有研究与国家的非农化户籍政策进行必要的反思。因此，国家要减轻大城市的人口压力，就必须进一步均衡大城市与中小城市的投资布局。以投资创造就业岗位、以就业岗位引导农民工的流动；以农民工的流动引导人口布局；以人口布局改变人口的城乡结构与地区结构。而当前更主要的政策配置，是缩小大城市与中小城市、城市与农村之间的教育差距。
3、中国的城镇化道路，应该是“常住人口”的常住化城镇化道路，而不是城市户籍化城镇化道路。
农民工不能被融入城市的主要原因，在于城市的制度性歧视。以城市户籍化的方式推进城镇化进程的客观结果，不是弱化而是继续强化了身份区别与以身份区别相联系的公共政策配置特征。户籍制度改革的根本方向，是淡化户籍制度；是剥离与户籍制度相关的福利配置政策，还户籍以人口登记的本来面目；是打破户籍制度所规定的地方保护主义格局，而不是强化户籍制度的社会资源分配功能。对于长期居住于城市的农民工而言，他们已经是城市常住人口了。
事实上，“常住化城镇化”不仅是中国当前的特色，而且也是未来中国的发展方向，更是从未实施过户籍制度的发达国家农民城镇化的基本做法。因此，要提高城市对农民工的社会保护水平，要使农民工将自己认同为“城市新市民”，就必须使其与城市户籍居民均等共享保障与公共服务（蔡昉，2010a）。一句话，促进深度城镇化或改变所谓“伪城镇化”现状的根本做法，不在于将农民工户籍落在当地城市，而在于首先以居住地和就业地配置社会保障与公共服务政策。其暗含的另外一个政策涵义是：在不对进城农民工的承包地和林地权属变更的前提下，以社会保障和城市公共服务促进中国的城镇化，而不是继续强化户籍制度的福利与保障配置功能或区隔功能。
需要强调的是：“常住化城镇化”与“户籍化城镇化”之争，表面看起来是户籍之争，但实质却体现的是城市政府与农民的利益之争。无疑，土地城镇化对城市政府而言，更具财政内驱力；而人口城镇化——在农民保留土地承包权的基础上的城镇化，则对农民工更为有利（贺雪峰，2010；于建嵘，2010）。户籍城镇化更符合地方城市的权力表达、利益取舍与人口增速进度控制；而常住人口的城镇化则更符合流动农民工的福利获致。
另外，“常住化城镇化”与“户籍化城镇化”之争，短期显示着城市对户籍人口与农民工的差别化政策配置，但却在更为长远的政策期许中，暗含着对未来流动人口数量与规模的正确与否的判断，也暗含着对未来农民工城镇化道路的最终设计。如果农民工在某一具体城市落户后不再流动——或未来流动人口的数量会在城市或城镇户籍化过程中趋于缩小，则将农民工转化为城市新市民并以户籍配置社会保险与公共福利的思路更具长远意义。但如果人口流动在市场化过程中趋于常态——从终极意义推理——即使在城镇化水平达到75%以上后，“农村-城市”的流动人口或“城市-城市”之间的流动人口仍然会存在并保持在一个相当的水平，则“常住化城镇化”才具长远政策设计意义。但世界人口流动史告诉我们的经验却是：劳动力不可能被固化在某一地区、劳动力人口不可能终身不流动！
4、要给予进城的“八零前”与“八零后”同等重要的政策关注
通过前文的分析我们可以看出，在“进城落户”意愿上，“八零前”与“八零后”的态度基本一致。现在留在城市的“八零前”，实际是经过就业与生活竞争筛选后留下的“八零前”。那些不具有竞争力的“八零前”已不得不回归农村。这些留存下来的“八零前”，比现在的“八零后”农民工更有能力转变为城市市民。所以，要推进城镇化的进程，政府就应该对“八零前”与“八零后”一视同仁，而不应该厚此薄彼。毕竟，农民工在城市居住时间越长，其“常住化城镇化”的特征就越显著。
5、要允许农民工在保留农村承包地情况下进城落户
因为要将农民工的户口转变为非农户口——尤其是将农民工户口转入设区的城市，其就不得不交回承包地。在某些平原川区农村，在户口转走之后，可能连宅基地也保留不下来，这会增加农民工进城生活与就业的成本——使他们无后退之路，一旦在城市生活陷入困境，生活将没有着落。因此，地方政府强制本地户籍农民工通过交回承包地而非农化的做法，一旦遇到经济波动，这些城市的新移民——这些保障水平较低的新移民就极易转化为脆弱群体，从而影响到社会的长期稳定。
参考文献：
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